Fundacje, stowarzyszenia i organizacje społeczne w polityce opieki i edukacji przedszkolnej w Polsce w okresie zmiany ustrojowej. Nowy model inwestycji społecznych i aktywizacji wspólnot lokalnych
Główne wyniki i wnioski
Przeprowadzone w projekcie analizy teoretyczne oraz badania dowiodły, iż:
Po pierwsze:
Wzrost roli organizacji non-profit w polityce opieki i edukacji przedszkolnej w Polsce po 1989 r. dotyczy w szczególności trzeciej fazy transformacyjnej polityki społecznej, tj. okresu 2003-12, mimo że już w 1990 r. organizacje społeczne formalnie wpisano do ustawy o systemie oświaty jako podmioty prowadzące placówki oświatowe. Mimo tego w latach 1989-2002 udana instytucjonalizacja sektora społecznego na szczeblu szkolnictwa podstawowego i średniego nie przełożyła się na podobne procesy w polityce opieki i edukacji przedszkolnej. Dowartościowanie znaczenia organizacji społecznych w edukacji przedszkolnej po 2003 r. wynika z takich czynników, jak rozpoznanie głębokiej luki instytucjonalnej w usługach przedszkolnych, dostępność środków unijnych na tworzenie placówek przedszkolnych oraz społeczna i ekonomiczna ocena usług przedszkolnych dla realizacji współczesnych wyzwań polityki społecznej i gospodarczej.
Wzrost roli organizacji non-profit w polityce opieki i edukacji przedszkolnej dotyczy zarówno fazy stanowienia tej polityki publicznej (tzw. co-governance), jak i implementacji usług przedszkolnych i zarządzania nimi (co-production, co-management). Wzrost roli fundacji i stowarzyszeń w wymiarze co-governance dotyczy udziału sektora społecznego w tworzeniu prawa oświatowego, m.in. w zakresie wpisania do ustawy o systemie oświaty innych form wychowania przedszkolnego (w 2007 r.) oraz art. 5 ust 5g (w 2009 r.), jak również tworzenia zespołów konsultacyjnych i doradczych dla organów administracji rządowej (utworzona w 2011 r. przy Ministerstwie Edukacji Narodowej Społeczna Rada Rodziców).
Wzrost roli organizacji non-profit w wymiarze implementacyjnym polityki opieki
i edukacji przedszkolnej potwierdza wzrost liczby placówek przedszkolnych prowadzonych przez organizacje społeczne oraz wzrost liczby dzieci uczęszczających do nich. W 2005 r. fundacje, stowarzyszenia i inne organizacje społeczne prowadziły 5,6% przedszkoli świadcząc usługi dla 3,7% dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego. W 2010 r. funkcjonowało już 6,7% przedszkoli społecznych, do których uczęszczało 4,1% dzieci pozostających w systemie edukacji przedszkolnej. Sektor publiczny prowadził 76,8% przedszkoli, a sektor komercyjny 16,7% tych placówek. Wzrost roli organizacji społecznych jako dostawców usług przedszkolnych widać szczególnie na przykładzie innych form wychowania przedszkolnego. W 2011 r. sektor publiczny był organem prowadzącym dla niewiele ponad 1/3 punktów przedszkolnych, i zespołów wychowania przedszkolnego, podczas gdy prawie 2/3 z nich prowadził sektor prywatny, w tym ok. w 29% organizacje społeczne.
Wzrost roli organizacji non-profit w wymiarze implementacyjnym polityki opieki
i edukacji przedszkolnej potwierdza również powolny wzrost liczby fundacji, stowarzyszeń
i innych organizacji społecznych świadczących usługi przedszkolne. W 2005 r. 0,56% wszystkich organizacji społecznych, a 3 lata później już 0,79% deklarowało, że jednym
z trzech głównych pół ich działalności było prowadzenie przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego.
Ustalenia projektu pozwoliły na zidentyfikowanie barier w instytucjonalizacji sektora non-profit w polityce opieki i edukacji przedszkolnej na poziomie krajowym. Wśród nich do najważniejszych zaliczam:
- czynniki strukturalne, takie jak niskie zaangażowanie Polaków w sferę publiczną oraz brak silnych struktur ponadpodstawowych, jak konsorcja i federacje organizacji non-profit, które podejmowałyby wiele wspólnych zadań z zakresu opieki nad dzieckiem (pomoc, doradztwo, szkolenia).
- Czynniki prawno-ekonomiczne, tkwiące w modelu organizacji i finansowania usług przedszkolnych.
- Czynniki społeczne, takie jak nierównowaga partnerów uczestniczących w dialogu społecznym w dziedzinie edukacji, w tym silne zorganizowanie oświatowych związków zawodowych broniących zachowania status quo w edukacji.
Po drugie:
W Polsce w polityce opieki i edukacji przedszkolnej po 1989 r. stosowane były oba wyróżnione w literaturze przedmiotu typy prywatyzacji sfery społecznej, tj. prywatyzacja ukierunkowana na rozwój popytu (demand-driven privatization), jak i na podaż usług społecznych (supply-driven privatization) (wg koncepcji Ascoli, Ranci 2002). Przykładem zastosowania pierwszego typu prywatyzacji jest przewaga innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez operatorów niepublicznych (64,1%, w tym komercyjne 35,2%, społeczne 28,9% wobec 35,9% publiczne), lokalne próby wprowadzenia bonu oświatowego (np. w mieście Kwidzyń), a w latach 2011-2012 udany lobbing strony samorządowej zakończony wpisaniem do rządowego projektu nowelizacji ustawy o systemie oświaty tzw. urealnienia dotowania przedszkoli niepublicznych oraz zmiany w systemie ulg podatkowych dla rodzin wychowujących dzieci, które zaczną obowiązywać od 2013 r.
Słuszność wprowadzenia tych rozwiązań argumentowana jest możliwościami pozyskiwania środków ze źródeł rynkowych przez podmioty niepubliczne prowadzące placówki przedszkolne, co sprzyjać ma zamrożeniu wydatków publicznych na edukację przedszkolną. W pracy wykazuję jednak, że przy ograniczonych możliwościach nabywczych gospodarstw domowych, obecnym poziomie niedokapitalizowania organizacji non-profit prowadzących przedszkola i jednoczesnym wysokim poziomie oparcia ich budżetów na źródłach publicznych, prywatyzacja ukierunkowana na rozwój popytu mogłaby doprowadzić do ekskluzji znacznej grupy odbiorców usług przedszkolnych. Ugodziłoby to szczególnie w rodziny o niskim statusie ekonomiczno-społecznym i kulturowym z terenów peryferyjnych, czyli z miejsc o strategicznym znaczeniu powszechnego systemu usług przedszkolnych dla rozwoju psychofizycznego dzieci i poprawy jakości kapitału ludzkiego.
Z tego względu stwierdzono, iż w Polsce korzystniejsza jest prywatyzacja ukierunkowana na podaż usług społecznych, która przewiduje utrzymanie odpowiedzialności za finansowanie usług po stronie sektora publicznego, przy wdrożeniu współprodukcji i współzarządzania nimi. Przykładem tego typu prywatyzacji w polityce opieki i edukacji przedszkolnej w Polsce jest obecnie szeroko dyskutowana zmiana modelu finansowania i organizacji tych usług, która uwzględnia ich współfinansowanie z budżetu centralnego. W praktyce organizacja usług jest natomiast coraz częściej powierzana podmiotom niepublicznym, m.in. na mocy art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Dyskutowane jest jego rozszerzenie o możliwości kontraktowania zadań w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tworzeniu pluralistycznej struktury dostawców usług przedszkolnych towarzyszy rozwój eksperymentalnych form partnerstwa publiczno-prywatnego, takich jak m.in. tworzenie w przedszkolach non-profit puli miejsc zarezerwowanych dla dzieci, które nie dostały się do placówek samorządowych (np. warszawska Białołęka) oraz tworzenie przez samorząd lokali z przeznaczeniem wyłącznie na działalność przedszkolną prowadzoną przez podmioty niepubliczne (np. w Gdańsku, Wrocławiu).
Prywatyzacja ukierunkowana na podaż usług społecznych została wskazana przez posłów na Sejm VII kadencji jako optymalna dla realizacji naczelnego priorytetu oświatowego.
Ze względu na znaczenie społeczne i poparcie polityczne tego typu prywatyzacji oceniam, że będzie ona kontynuowana w najbliższych latach, równolegle do prywatyzacji opartej na wzroście popytu na usługi społeczne, polegającej na zamrożeniu lub ograniczeniu wydatków społecznych i wprowadzeniu na szeroką skalę dostawców komercyjnych.
Po trzecie:
We wszystkich gminach objętych badaniem własnym miała miejsce instytucjonalizacja organizacji non-profit w polityce opieki i edukacji przedszkolnej, przy wyraźnym zróżnicowaniu zakresu i metod jej wdrożenia.
Udział organizacji non-profit w wymiarze stanowienia lokalnych polityk opieki i edukacji przedszkolnej realizowany był w formach bardziej „miękkich”, tzn. konsultacji i opiniowania, rzadziej natomiast w postaci formalnych zespołów decyzyjnych, w skład których wchodzą przedstawiciele organizacji społecznych i organów samorządu lokalnego. Wynika to z dość powszechnego wśród decydentów gminnych w Polsce przekonania o zagrożeniu dla demokracji reprezentatywnej i odbieraniu kompetencji władzy lokalnej w sytuacji promowania co-governance z udziałem partnerów obywatelskich.
Na poziomie lokalnym rola organizacji społecznych w polityce opieki i edukacji przedszkolnej ograniczała się przede wszystkim do wymiaru implementacyjnego, który realizowano w dwóch postaciach, tj. finansowej i pozafinansowej. Obszar finansowy dotyczył bezpośredniego wsparcia finansowego, czyli dotacji udzielanych przez samorząd organizacjom non-profit prowadzącym placówki przedszkolne. W tym zakresie stwierdzono, że istnieją istotne regionalne i lokalne zróżnicowania wysokości dotacji, które stanowią wynik oddziaływania czynników prawnych, ekonomicznych oraz preferencji samorządu lokalnego w zakresie uznania organizacji non-profit w lokalnym systemie edukacyjnym. Zmniejszenie owych dysproporcji jest możliwe pod warunkiem zmiany obecnego modelu finansowania opieki i edukacji przedszkolnej. Dalsze samodzielne pokrywanie przez gminy ciężaru wydatków na edukację przedszkolną hamuje jej upowszechnianie, co należy podkreślić w kontekście zrealizowanego w 2011 r. i planowanego na lata 2014-2016 dalszego rozszerzania zadań przedszkolnych. Obecny model finansowania edukacji przedszkolnej należy uznać za podstawową przyczynę osłabienia instytucjonalizacji sektora non-profit w polityce opieki i edukacji przedszkolnej na poziomie lokalnym. W pracy wskazałam na zgłaszaną przez wszystkich respondentów, tj. prezesów organizacji społecznych, przedstawicieli samorządu lokalnego i ekspertów oświatowych, głęboką potrzebę zmian systemowych, które wprowadziłyby partycypację administracji publicznej szczebla centralnego w finansowaniu usług przedszkolnych.
Obszar pozafinansowy w implementacji polityki opieki i edukacji przedszkolnej dotyczy wsparcia organizacyjnego i rzeczowego udzielanego przez samorząd organizacjom non-profit świadczącym usługi przedszkolne.
Badania projektowe wykazały ponadto, że ze względu na silną decentralizację usług przedszkolnych w Polsce należy mówić nie o modelu, ale o modelach relacji międzysektorowych w polityce opieki i edukacji przedszkolnej. Widoczny jest tu szeroki układ eksperymentalnych form współdziałania pomiędzy sektorem publicznym na szczeblu lokalnym a podmiotami społecznymi, tworzonych w celu odpowiedzi na zapotrzebowanie społeczne w zakresie instytucjonalnej opieki nad dzieckiem, przy uwzględnieniu obecnego stanu i możliwości lokalnych finansów publicznych.
Posługując się konceptualizacją relacji międzysektorowych Gidrona, Salamona i Kramera (1992), na poziomie lokalnym coraz częściej można mówić o przechodzeniu od modelu z dominacją państwa w kierunku modeli hybrydowych, tzn. dualnego oraz współdziałania. Stowarzyszenia i fundacje pełnią przewidzianą w modelu dualnym funkcję komplementarną lub substytucyjną dla sektora publicznego lub jak w modelu współdziałania partnerskiego (collaborative-partnership model) – są partnerami państwa i świadczą finansowane przez sektor publiczny usługi przedszkolne zachowując przy tym wysoki stopień autonomii w procesie produkcji tych usług oraz (rzadziej) wpływając na fazę ich kształtowania.
Projekt wykazał, że reformy polityki opieki i edukacji przedszkolnej podjęte
w Polsce w latach 2007-12 oraz rozwiązania organizacyjno-finansowe planowane na najbliższe lata dowodzą, iż polski model relacji międzysektorowych, przy dominującej roli zdecentralizowanego państwa w świadczeniu i finansowaniu usług przedszkolnych, wciąż pozostaje w fazie in statu nascendi.
Po czwarte:
Zróżnicowanie sytuacji zawodowej nauczycieli w przedszkolach non-profit
w porównaniu do przedszkoli samorządowych i komercyjnych dotyczy warunków ich zatrudnienia, w tym czasu pracy, wysokości wynagrodzenia i form prawnych zatrudnienia wpływającego na stabilność zawodową, jak również możliwości rozwoju zawodowego,
w szczególności realizowania ścieżki awansu zawodowego.
Wykazane w projekcie zróżnicowania statusu zawodowego nauczycieli w przedszkolach niepublicznych rzuciły ponadto nowe światło na początkową fazę procesu wykorzystywania przez władze lokalne ograniczeń finansowych do pozbawienia części nauczycieli uprawnień z tytułu Karty Nauczyciela. Jest to, moim zdaniem, obszar, który wymaga dalszych badań i analiz, a jego eksploracja jest nieunikniona ze względu na postępujące ograniczenia w zakresie finansowania edukacji przez samorządy.
Po piąte:
W placówkach przedszkolnych prowadzonych przez organizacje społeczne występują różne typy partycypacji rodziców, takie jak partycypacja ekonomiczna, społeczna, polityczna i pedagogiczna.
W przedszkolach społecznych partycypacja ekonomiczna – najszerzej rozwinięta spośród innych typów uczestnictwa rodziców – realizowana była w postaci opłat rodziców za pobyt dziecka w przedszkolu i świadczenia okołoedukacyjne oraz w aktywności rodziców na rzecz pozyskiwania dóbr rzeczowych niezbędnych do funkcjonowania placówek, co wskazuje na nieadekwatny do potrzeb placówek poziom finansowania publicznego.
Partycypacja społeczna obejmowała z kolei udział rodziców w przygotowywaniu różnego rodzaju przedsięwzięć integracyjnych i była znacznie bardziej rozbudowana
w przedszkolach na obszarach wiejskich niż w miastach.
Partycypacja polityczna, najsłabiej rozbudowana spośród pozostałych wymiarów, dotyczyła udziału rodziców w strukturach zarządczych i decyzyjnych w organach prowadzących przedszkola, a także w organach decyzyjnych na poziomie samorządu lokalnego.
Partycypacja pedagogiczna oznaczająca udział rodziców w kształtowaniu
i realizowaniu oferty programowej (pedagogicznej) była, podobnie zresztą jak w krajach Europy Zachodniej, słabo rozbudowana. Realizowano przede wszystkim jej pośrednią formę, czyli wsparcie nauczyciela w procesie dydaktycznym np. podczas wycieczek szkolnych. Tylko 5% rodziców deklarowało, że wspomaga nauczycieli bezpośrednio w funkcjach pedagogicznych, pełniąc funkcję asystentów nauczycieli.
Po szóste:
w odniesieniu do rodziców stwierdzono, że wzmocnienie modelu prywatyzacji opartej na rozwoju popytu, może wymusić zwiększenie profesjonalizacji świadczonych usług, co z zasady ogranicza miejsce dla słabiej sprofesjonalizowanego, a bardziej spontanicznego udziału rodziców w realizacji zadań przedszkola. W badaniu dowiedziono, że na zakres udziału rodziców w prowizji i kształtowaniu usług przedszkolnych większy wpływ niż model prywatyzacji sfery społecznej mają czynniki strukturalne, w tym nasilona konkurencyjność sfery zawodowej i rodzinnej wobec aktywności społecznej oraz czynniki organizacyjne związane ze stosunkowo silną opozycją środowiska nauczycielskiego wobec włączenia rodziców w działalność placówek oświatowych.
W odniesieniu do nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach społecznych stwierdzono, że skierowanie usług przedszkolnych na tory prywatyzacji ukierunkowanej na rozwój popytu zasadniczo zmienia ich sytuację zawodową. Dotyczy to w szczególności obszarów, na których poszukiwanie przez organizacje non-profit źródeł finansowania poza sektorem publicznym jest utrudnione. Stosowane w niektórych samorządach strategie prywatyzacyjne skutkują bowiem wdrożeniem oszczędności kosztem nauczycieli. Efektem tego jest destabilizacja warunków zatrudnienia tej grupy zawodowej, ograniczenie możliwości awansu zawodowego oraz często nieuzasadniona dyskryminacja zawodowo-bytowa nauczycieli z przedszkoli non-profit wobec zatrudnionych w przedszkolach samorządowych. W konsekwencji może to doprowadzić do spadku atrakcyjności placówek przedszkolnych prowadzonych przez organizacje społeczne jako miejsc pracy nauczycieli, co skutkować będzie pogorszeniem jakości usług przedszkolnych świadczonych przez organizacje non-profit.
Projekt finansowany przez Narodowe Centrum Nauki (UMO-2011/01/N/HS5/04505)
